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知名财经评论人。长期供职于银行、证券行业,曾公派出国学习现代金融业务与管理。中国金融学会会员。

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财政改革:普惠制财政势在必行  

2010-02-03 18:17:54|  分类: 经济研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       很长时间没人提到财政体制改革了。过去的财政改革,基本上局限于分灶吃饭,税制完善等方面,没有突出和强化国民收入再分配的功能,尤其缺乏对于财政支出面向全社会的“普惠”机制进行研究和实践,致使财政分配畸形化,严重脱离了社会经济发展的基本要求。财政是全民的“钱袋子”,财政的钱怎么来,如何去花,都和全民的利益紧密相关。国家财政除了支持重点建设的功能,更有调节社会分配关系,抹平收入差距,增强社会保障,提高全民福利的功能。所以,新时期对于财政的要求,就是财政体制必须从“建设财政”向福利财政转型,从“重收财政”向减税财政转型,从重点照顾国企的“偏惠财政”向照顾各群体各阶层利益的“普惠财政”转型,从而使全体人民更多地享受中国经济发展成果。

  国家财政是全国人民的“钱袋子”。但是长期以来,这个人民的钱袋子却很少受到人民的监督,而是由一帮技术官僚管理着。迄今为止的财政体制改革,主要是把“大一统”财政改为了“分灶吃饭”,并在税收征管环节加强了立法,但财政支出仍然是软约束,由全国人大和各级人大通过一个“年度预算”了事,支付给谁,支付多少往往由财政部和各个部委以及各级政府的长官说了算,因此才有了“驻京办”的“跑部钱进”,才有了各级政府的无度投资和无节制花钱。人民的钱袋子成了政府和长官们的钱袋子,想开什么工程就开什么工程,想给哪个“国企”弥补亏损就给哪个“国企”弥补亏损,想增加几个部门和公务员就增加几个部门和公务员,想追加多少行政经费就追加多少行政经费,全凭部门和政府长官的一句话就可以搞掂。财政支出的巨大伸缩性,大大地助长了政府权力和长官意志泛滥,人民的权利和利益被放在了一边,这就是我国财政管理的现状。

  而从经济发展的角度讲,中国财政支出结构的不合理更是有目共睹。财政的来源主要是税收,而税收主要是由企业和个人缴纳的。从纳税构成来看,差不多50%的税收是由民营中小企业实现的,而个人所得税和由消费者负担的消费税占了国家税收总额12%左右,可以说,国家税收的60%以上是由民营企业和全国人民缴纳的。剔除外资企业、进口税等其他纳税群体缴纳的税收,国有企业对于税收的贡献不会超过30%。但是在去年对抗经济危机的四万亿元投资中,国有企业却分去了绝大部分蛋糕,民营企业受惠的比例估计不会超过10%,而个人所得税和一般消费税则没有任何减少。国家财政仍然对国有企业情有独钟,对民营企业和一般消费者则讳莫如深。这种财政分配的畸形和“偏惠”,不但助长了盲目建设,重复投资等经济顽疾,加剧了经济结构的不合理,而且导致了极大的社会分配不公。中国财政没有办法惠及大多数企业和民众,全国人民的钱袋子总是在“国有经济”内部循环,具体说就是在政府内部循环,弱化了“二次分配”在调节社会分配中的作用,“投资财政”代替了“福利财政”,这就是中国财政问题最大的结症之所在。

  中国财政体制已经到了非改不可的时候了。新的财政体制改革方向,就是实行普惠的财政政策,使社会的各个群体均衡受惠。要做到这一点,就必须实现财政管理重点的根本性转移,从重征管、轻支出,征收环节硬约束,支出环节软约束向健全财政支出立法,由立法机构逐项审批和监督使用的“硬约束”转变,从以财政支出为主向以减税为主转变,从“投资财政”向“福利财政”转变,从而重新定位国家财政的功能和作用,促进经济繁荣和国民福祉。当国民经济每年增长10%左右而国家财政收入却增长20%~30%的时候,当中国企业的税负之重已经走向世界前列的时候,当国家巨额的财政收入被各级政府缺乏约束滥用的时候,当“投资饥渴”导致地方政府负债累累的时候,我们就更加看到了财政体制改革的必要性和迫切性。

  国家财政要从“长官的钱袋子”变为“人民的钱袋子”,从征收管理为主变为支出管理为主,从投资功能为主变为平衡社会收入差距为主,就必须强化支出环节的“硬约束”,通过完善立法强化财政支出的法律程序,由各级人大及其财经委细化审查和监督过程,将财政支出阳光化和法制化。长期以来,我们的财政体制“重收不重管”,在征收环节可以说是法治严密,法规重重,任务分解,落实到人,而在支出环节,却基本上属于法律空白,除了每年一度的人大会议审议财政预算和汇报预算执行情况外,几乎没有具体的法律规范财政支付,而人大审理预算,由于会期和程序的限制,往往使审议成为走过场,支出约束形同虚设。财政预算本身留有太多的“余地”和伸缩性,该给谁、给多少往往由财政部和地方领导说了算,于是预算就成了一块“唐僧肉”,谁先到手谁先吃,“跑部钱进”,腐败泛滥,项目突击花钱,年终突击花钱成为常态,铺张浪费屡禁不止。由于我国经济体制的局限,以投资支出为主的财政体系只能导致绝大部分财政支出在政府和国有企业内部循环,无法实现“普惠效应”。而只有在压缩投资,紧缩行政性支出的同时,实行减税政策,才有可能均衡地惠及各类企业和社会大众。金融危机以来,减轻工商企业税负和降低个人所得税已经喊了很长时间了,但是我们的财政部就是无动于衷,不但如此,还要扩大消费税范围,加征物业税等新的税项。这在经济危机的环境下是不可想象的。实际上,减税比投资更有利于增加就业,刺激消费,改善经营,加快复苏,并实现普惠的公平原则。中国迫切需要从“吃饭财政”“投资财政”的传统怪圈里走出来,实现财政体制和政策的根本转变。

  要对现行财政体制动手术,使财政体制更加适应新时期经济发展的要求,是一项非常艰巨的历史性任务。要把政府的钱袋子变成人民的钱袋子,就会损害现有的权力和既得利益者,并需要政府执政思维的根本性转变。如果中国的执政党和政府真的有实践“执政为民”的决心,如果我们的政府真的把人民的利益放在第一位,那么推进财政体制改革就是必不可少的。这场改革注定是充满曲折和痛苦的,甚至会有激烈的斗争和反复,但这场改革是不可避免的。中国的社会转型强烈呼唤财政体制的转型,市场经济的发展迫切要求社会公平和财政普惠,而财政体制的改革必须以健全的法制为基石。目前社会分配不均、市场主体不平等等制度性缺陷已经积累了不少的矛盾,要求变革已经成为强烈的呼声。但是我们只能前进而不能倒退,改进生产关系和上层建筑使之适应生产力的发展是必然选择。

  当财政支出约束由“软”变硬的时候,当财政大权不是掌握在政府手中而是掌握在立法机构手中的时候,当预算立法和征收立法一样完善的时候,当破除不必要的进入壁垒,国家投资为主转化为民间投资为主的时候,国家财政的雨露阳光就会普照全社会,人民就会分享更多的发展成果,我们的社会就会前进一大步。

  
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