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知名财经评论人。长期供职于银行、证券行业,曾公派出国学习现代金融业务与管理。中国金融学会会员。

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国有企业的本质是异化的集体所有制——重提国有企业体制改革  

2009-11-16 19:03:22|  分类: 经济研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   当新一轮“国进民退”的再国有化浪潮不断蔓延的时候,国有企业的政治地位被重新神圣化,“全民所有”,“中坚力量”,“兼并重组”,“做大做强”,“走向世界”等等政治标签和豪言壮语不绝于耳。但是,当我们认真研究一下国有企业的企业形态和所有制结构,刨析它的利益归属,就不难发现,目前所谓“全民所有”不过是一个缺乏实质内容的标签而已,国有企业的实质,大部分已经变成了严重扭曲的集体所有制,是比集体所有制还要混乱和落后的一个所有制怪胎。

  所谓“全民所有制企业”,理论上是属于由国家直接控制和经营的企业,企业由国家出资,核算纳入国家财政预算,有专门的《国有企业法》依法管理,收入归国家所有,由国家立法部门实行监督的企业。对于由国家直接出资控股的公众企业,国家股权部分的收益纳入财政预算,而企业本身则委托民间机构或职业经理人管理,受各种民法的制约。总之,国有企业就是由国家直接出资并纳入国家财政预算,由国家立法机构监管,企业经营成果由国家享有的企业。只有这样的企业,才可以称之为“全民所有制”,才是真正意义上的国有企业。

  计划经济时代有“国营”和“地方国营”之分,这实际上是比较准确和科学的划分。地方国营是指省市级以下政府所属企业。由于当时实行大财政全国一盘棋统收统支,加之国营企业经营成果纳入各级财政核算,盈利为财政收入,亏损由财政补贴,所以那时的国营企业,不论形态还是体制都可以说是名副其实的国营企业。

  经过三十年改革开放和国有经济体制改革,国有企业的实质已经发生了巨大的异化。不论是中央还是地方政府所属国有企业,其经营成果都不再纳入政府预算,财政“分灶吃饭”,使得地方财政不再具有完全意义上的“全民”性质,除了中金公司等少数“特例”央企和为数不多的财政局直属的地方政府投资公司,国营企业的资本金不再由财政直接出资,中央企业大都属于部门或行业所有,其子公司、孙公司、孙孙公司分布在各地,出资结构复杂且独立核算,自负盈亏。在扩大企业自主权的背景下,国营企业经营原则上不再由国家或者政府决策,而是由政府派出的管理层决策,所以形成了很多“内部人控制”的局面,从而掌握了巨大的企业资源支配权;由于这些“内部人”由政府任命,所以部门和地方长官对这些国有企业具有巨大的影响力,“省长做主”“市长做主”和“区长、县长做主”的现象比比皆是,甚至一些“国家控股”(实为地方和部门控股)的上市公众公司,其董事长的选派仍然由省市党的组织部门考察决定,主管书记、省长、市长的意见起决定作用。看一个企业的所有制性质,主要是看由谁出资和由谁享有经营成果。由于财政体制、国有企业管理体制和企业的经营及其成果的归属发生了巨大变化,所以现在的“全民所有制国营企业”已经没有任何“全民”的属性,而属于部门和各级地方所有了。就是说,它已经从“全民所有”异化为部门和地方一部分人所有了,这些企业已经和“全民”概念不再有任何实质联系。道理很简单,上海的国企和甘肃的国企有关系吗?金山县和横山县的国企有关系吗?中石化和宝钢有关系吗?南航和国航有关系吗?国家和国民能够占有和享受这些企业的利润吗?不能。

  再从同一地方政府和部门内部来看。即便属于同一级政府的企业,企业经营成果的归属也是不同的。电力系统、交通系统和纺织系统等等的企业相互之间没有任何利益关系,有的可以高工资高福利,有的可以濒临破产连工资也发不出来。即便属于一个行业的企业,也由于所处行业位置、企业资源和经营等等差异,使得各个企业都有“自己的利益”,而且出现巨大的落差。由于企业经营利润几乎不上缴财政和政府,而一些影响面较大的企业却能够享受到财政特殊补贴(这里指的是非政策性额外的补贴)、亏损补助和税费减免,用纳税人的钱来维持运转。这一企业出资和利益形态格局的错位,连地方政府及其所属行业的所有制也谈不上,实际上就是独立企业的“企业所有制”,这与集体所有制企业本质上没有什么不同。

  由于国有企业“独立核算,自负盈亏”体制的推行,企业经营活动最直接的利益攸关方成了企业的管理层和员工。由于利润几乎不上缴,他们实际上成了这个企业的所有者和最大获益者。甲企业的经营成果与乙企业无关,只与本企业的管理者和职工有关。垄断行业和企业资源特别好的企业,可以理直气壮地花巨资为职工廉价团购商品房,可以一个职工拥有几套住房,而其他企业的职工只能望洋兴叹。至于“内部人控制”所形成的管理层利益主体和利益输送机制所导致的巨大利益转移,更是形成所谓“特殊利益群体”的根源。从这个意义上讲,国有企业更具有“集体所有制”或者“管理层所有制”的性质。

  说国有企业具有集体所有制的性质,是说它已经完全失去了“全民”或者“国家”所有的意义,变成了部门所有,地方所有和“企业所有”,或者说“经理人和职工所有”,这种实质所有的性质,就变成了上述不同利益主体的“集体所有”。说它是“集体所有”,但却仍然打着“全民所有”的旗号,产权仍然在名义上归政府所有,实际的归属混沌不清。所以,国有企业实际上是一种没有产权的集体所有制企业。相对于目前城乡产权清晰的集体所有制,国有企业只能说是一种实际归属和权益都不确定的集体所有制,所以说它是名实相异、形态残缺、没有法律规范的集体所有制,是扭曲和异化的集体所有制,是比集体所有制还落后和不完整的所有制形式。

  说国有企业的本质是异化的集体所有制,这种异化来源于财政和国有企业体制改革,那么是否意味着反对或者否定国有经济体制改革呢?恰恰相反,本文丝毫不反对这种改革而且坚决拥护这种改革。计划经济体制下国有企业的管理体制如果不改革,中国经济只有死路一条。改革无疑是正确的,国有企业经营机制的变革和经营成果及其分配机制的差异化,是中国经济市场化的有机组成部分,只是这种分配的方式和结果处在一个“四不像”状态,并没有充分体现市场化的原则。本文的重点在于,既然改革已经改变了国有企业的基本形态特别是它的分配形态,其实质已经从全民所有蜕变成了局部或者部分人的集体所有,我们就必须为其正名,还这些企业以本来面目。我们需要重新定性国有企业,明晰划分国有企业的范围,给名为全民所有实为集体所有的这部分国有企业一个明确的身份,并用法律的形式规范下来,这样有利于我国所有制体系的规范,也有利于消除特殊利益集团,使基本的市场体系得以建立和巩固。市场经济的基础就是清晰的产权关系,一个产权关系不清和混乱的市场是没有办法健康发展的。

  由于我国目前所谓国有企业仍然是国民经济的主体和核心,所以重构国有企业产权体系具有重大意义。国有企业产权的清晰划分,对“有名无实”的国有企业赋予其名实相符的身份,无疑具有巨大的经济和社会意义。这种产权重构的意义绝不亚于三十年来的任何一场改革,并将对今后中国的社会主义市场经济发展产生深远的影响。如何重构和规范国有企业的产权体系?特提出几个基本的原则和设想。

  首先,对国有企业的规范需要一部专门的《国有企业法》。这部《国有企业法》起码应当明确国有企业的定义和划分,企业的管理和委托管理,经营成果的处置原则,以及企业经营的监督,企业处置和清算的原则等等。其次,应当对现有国有企业进行一次全面的甄别和分类,即哪些企业适合于继续以国有企业的方式存在,哪些企业需要改变名存实亡的全民所有制形式,回归地方国有或者明晰产权,国有资本退出。最后就是对这些企业进行体制变革,凡适合实行全民所有制的企业实行全民所有制,适合地方所有制的企业实行地方所有制,国家和地方全资企业,其出资和经营成果纳入国家和地方财政预算,国家参股控股的股份制企业和有限责任公司的股权权益也全部纳入财政预算,任何人不得截留和分享。参控股企业不再属于国有企业范畴,而是属于股份企业或者有限责任企业,其经营原则和方式遵照《企业法》和未来的《国有企业法》执行。对于那些无法和不适合按照国有企业进行管理的企业(主要是处在充分竞争性领域的企业),一律进行不同方式的所有制改造,经公允价值评估,其股份由原权属范围内的民众共享,或者将其变成集体所有制企业或者面向社会拍卖,价高者得,企业改造或出售收入上缴国库。国有资本控股、参股的公众公司和有限公司不得再称为全民所有制企业或国有企业,不得对其进行财政补贴和优惠,一律按照市场原则经营管理,废除这些企业管理层由党内组织机构或者政府人事部门任用的办法,改由具有法律规范的、符合企业经营原则的方式任用;国有企业直接由同级立法机构监管,其负责人、经理人或者委托管理人不得由官员任职,而是按照规定的条件和要求面向社会遴选,交立法机构审查核准和任命。政府不得干预国有企业的经营,其经理人或委托管理人对企业经营负有全部法律责任。这样一来,保留下来的国有企业就变成了名副其实的全民所有制企业或地方全民所有制企业,除此之外的名不副实的所谓“国有企业”,也还其实质所有的本来面目,不再占有国家资源和伤害民众利益,也不会再有“特殊利益集团”,从而走上“独立经营,自负盈亏”的市场化道路。

  再不要赋予“国有企业”特殊的政治地位了,再不要把它看得神圣无比高人一等了,再不要打着国企的旗号理直气壮地予取予夺了,这不符合全民的利益,并严重损害市场公平。全民所有制的国有企业必须名实相符,目前这种名不副实的国有企业所有制形式已经到了必须改革的时候。这是改革的遗留问题,还必须通过深化改革来解决。所有制是国家体制的根本,必须具有明确的法律定义和权属划分,这是不容模糊和混淆的。在所有制问题上,没有任何可以变通的办法和第三条道路可走。所谓“混合所有制”也是在各种所有制利益权属泾渭分明的前提下所进行的经济合作,权属不清或名不副实不但严重损害国家基本制度,而且会导致经济生活和市场秩序的混乱。这种情况再也不能继续下去了,新一轮的国有经济体制改革不可避免。
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