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知名财经评论人。长期供职于银行、证券行业,曾公派出国学习现代金融业务与管理。中国金融学会会员。

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地权平等是解决房地产和城乡协调发展的要害  

2009-11-10 19:12:17|  分类: 经济研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       当人们关注房地产市场价格高企的时候,往往把高房价归罪于房地产开发商;当人们试图解决房价过高问题的时候,往往寄望于政府的行政调控。其实这些都是找错了方向,指标而不治本。中国房地产市场存在的深层次问题在于中国的土地制度,在于国有土地和集体土地产权的不平等,在于集体土地产权被剥夺所形成的权利残缺,在于宪法和物权法所赋予的集体和公民财产权利没有得到完整的保障。

  中国在财产权上主要有三种所有形式,即国家所有、集体所有和私人所有,在土地权上主要有两种形式,即国家所有和集体所有,私人没有土地所有权。这些财产所有权的权利在宪法和法律上都得到了平等的保护。中华人民共和国宪法第六条“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”;第七条:“国家保障国有经济的巩固和发展”;第八条:“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展”;第十条“城市的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。宪法界定了两个层次的平等:一个是全民所有制和集体所有制都是“社会主义经济制度的基础”,两种所有制在法律上是平等的;二是国有土地和集体土地都不能买卖,只能转让土地使用权,而两者都可以转让土地使用权,转让土地使用权是平等的。《物权法》第三条规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”;第四条:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”;根据宪法原则制定的《物权法》,再一次重申和明确了不同所有制法律地位和权利的平等。党的十六届三中全会进一步明确要“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。如此看来,不论是宪法、《物权法》还是党的会议决议都毫不含糊地宣示不同所有制之间权利的平等。

  按照上述法律规定,国有土地使用权和集体土地使用权是平等的,国有土地享受的权益,集体土地也应当享有。也就是说,集体土地使用权应当享有平等的商业开发权和市场进入权,这一权利不应当受到剥夺和限制。但在实际上,中国的土地制度从来就没有给与集体土地使用权以平等的权利和利益。商品房地产和工商业用地开发的权利为国有土地独享和垄断,集体土地使用权的相关权利被完全剥夺。在这种局面下,由于土地供应的限制,加之各级政府“土地财政”对于推高地价的冲动,以及房地产市场总体供需之间的不平衡,就必然导致了高房价。政府廉价取得集体土地将其变为国有土地高价出售,实际上是对集体土地使用权益的剥夺。将国有土地使用权凌驾于集体土地使用权之上,人为制造出一种不平等的“优等使用权”,是一切问题的根源和要害。

  这种不平等是违反宪法和《物权法》的,并和社会主义市场经济基本原则相背离,国有土地使用权和集体土地使用权只有名义上的法律平等而没有实际上的平等。中国土地制度改革的核心在于地权平等。只要地权平等了,中国经济的很多重大问题都会迎刃而解。

  国有土地使用权独享商业和市场利益是计划经济思维的产物和延伸。在计划经济时代,国家所有高于一切,集体所有和个人所有缺乏基本的尊重和保障。改革开放以来,社会主义市场经济逐步建立,但这一基本思维和做法被原封不动地保留下来,一直延续到今天。这种非市场的因素居然成了决定市场的中坚力量,房地产市场的中下游市场化了,上游即市场的源头却还处在计划经济状态,这就是问题的症结所在。要解决这个问题其实并不复杂,那就是贯彻落实宪法和《物权法》,进行土地制度改革,实行地权平等。

  中国经历了建国初期的土地改革运动,土地的基本制度已经确立,所以地权平等的改革只要承认集体土地使用权的平等地位,改变相应的政策法规就可以了,所以改革的成本极低且简便易行。

  实行地权平等,就是消除只有国有土地使用权才具有商业属性和权利的观念,承认集体土地使用权也具有同样的属性和权利。这就意味着集体土地使用权也可以直接进行商品房地产的开发和销售,也可以进行工商业用地的开发,集体土地的商业建筑产权具有和国有土地同样的价值和价值交换权,可以和国有土地产权具有相同的市场和社会地位,其使用权和衍生物权可以平等地参与市场交易。这样一来,在城乡建设和发展中,就没有必要把集体土地改变为国有土地,只要按照统一的规划开发建设就可以了。国家经营国家的土地,集体经营集体的土地,国家可以征用集体的土地,集体也可以征用国家的土地,两者并存开
竞争,以等价交换的原则实现价值。这种地权平等的改革,虽然简单易行成本低廉但意义非常重大,其巨大意义不亚于改革开放以来任何一次重大的改革举措。这一改革将彻底打破国有土地垄断经营的格局,破除“土地财政”和对集体土地权益的剥夺,增加土地供应量,平抑土地价格,使商品房地产市场价格回归合理。同时,这一改革将大大加强集体经济实力,促进城乡集体经济发展,使农村集体经济的价值大幅提升,使农民得到实惠,从而有效突破农村发展瓶颈,调整好城乡关系,使中国经济的宏观结构从根本上得到调整和改善。

  进行土地制度改革最大的阻力,就在于人们担心实行地权平等之后,土地的使用可能失控,农民可能丧失土地,从而出现新的重大社会问题。其实这一担心是多余的和完全可以避免的。地权平等之后,土地的所有制及其结构并未发生任何变化,土地的使用和开发完全在统一的规划之下,规划和其他土地使用程序都依然存在,没有经过规划和合法的程序,任何土地都不得擅自进行开发,这就决定了地权平等下的土地利用依然是在法律和规范中有序进行的,并不存在失控的问题。至于农业用地的变更用途,依然受现行政策的控制,要改变农业用地的用途,需要逐级报经国务院审批。经过现有程序审批的农业用地,直接以集体土地的性质进行开发就可以了,并不需要转性为国有土地,即只改变用途而不改变土地性质。如果国家非得征用,那就以国有土地同等的价格征用好了。至于集体非农业用地,也需要履行必要的建设审批程序才可开发。这就是说,国有土地和集体土地可以在平等的基础上遵循统一的规划和程序,进行合法开发利用,只要承认集体土地使用权的平等地位就行了。即便在现行土地制度下,政府仍然可以随意征用集体土地和有限制地征用农业用地,这种土地的滥征滥用并不比地权平等状态下的情况优越。集体土地使用权平等了,反而会有效遏制政府无节制的征地,使土地的利用更加合理。世界上还没有一个国家和一种法律承认一种土地所有制合法但却剥夺其实质的权利,这在法理上和实践上都是不可思议的。

  地权平等的土地制度改革,将具有巨大的政治意义和深刻的社会意义。承认并尊重集体土地使用权的商业和市场价值,赋予集体土地使用权以平等地位,意味着宪法和《物权法》得到了真正的贯彻和落实,集体经济组织取得了前所未有的社会平等地位,特别是农村集体经济组织所有的土地就会变得金贵起来,将有效遏制廉价取得集体土地进行土地的无度开发,使土地的利用更有效率。承认集体土地的商业权益,意味着土地市场的市场化和各级政府“土地财政”的终结,集体土地使用权直接进入招拍挂市场,使得土地来源和市场选择多样化,土地使用权的市场化就基本实现了。集体土地产权的商业化将使我国房地产市场的规模呈几何级数增长,消费者选择更加多样化,交易量的成倍扩大不但加快住房问题的解决进度,更可以大幅度地增加国家税收,实现多赢。这样一来,房地产市场的所有链条和环节都实现了市场化,房地产市场就会趋于理性和合理,房价理性回归就必然会到来。这一改革,既拓宽了房地产市场的发展空间,又平拟了房价,既可以实现短期目标,又可以为房地产业的长远发展奠定坚实基础,可以说是一石数鸟,实现综合的改革目标。这一改革,比政府通过“宏观调控”强撑或者强压房价的效果好多了。

  这一个改革的革命性意义在于可以促进农村经济特别是乡镇经济的起飞和发展。多年来,如何发展农村经济包括乡镇经济,一直是我们面临的难题和瓶颈。虽然我们不断加大对农村和农业的投入,想方设法促进农村经济的发展,但是收效甚微。如果农业和农村长期依赖财政和政策扶持,其巨大发展是难以想象的。赋予集体土地使用权以平等地位,将使大量的开发资金直接流入农村和农民手中,将从根本上改变农村和农民的经济地位,使农村经济得到迅猛的发展。农民的富裕和购买力的增强,又会反过来大大促进城市产业的发展,为国民经济的持续增长注入新的活力。同时,这一改革将大大促进中小城镇的开发,加快中国城市化进程,实现均衡发展的目标。困扰我们多年的“三农”问题有可能因此迎刃而解,农业对于国家财政的沉重负担有可能得到缓解,财政的回旋余地会大大增加。农村集体经济实力的增强必然有利于农业产业化的推进,我国的农业结构有可能迎来革命性的变革。对于这样一个具有巨大社会意义的低成本改革,我们有什么理由反对呢?

  由于这一改革严重伤害地方政府利益,所以改革应由中央政府决策并加以推行。改革的关键在于我们是要各级政府的利益还是要全民的利益?我们是尊重宪法和《物权法》还是将有关法律条文变得有名无实?我们是要建立一个法制社会还是建立一个人治社会?集体经济的基本权益是否应当得到保障和尊重?我们是要靠政府左右房地产市场的发展还是要建设一个真正意义上的房地产市场?我们是要继续坚持改革还是放弃改革?搞清楚了这些问题,中国土地制度地权平等的改革就是不难进行的了。

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